近年来，环境污染已成为影响公众健康的危害因素之一。每一次环境事件都牵动着公众敏感脆弱的神经，“十一五”以来发生的Ⅲ级及以上环境事件中，25%存在健康损害风险。环境污染加剧或其相对重要性上升带来的健康风险日益凸显，而且这种健康风险在短期内难以得到解决，我国面临着环境与健康问题的重大挑战。新《环境保护法》明确了环境与健康保护制度，为加速推进环境与健康工作提供了法律依据与支撑。加强环境与健康工作是生态文明建设的重要组成部分，是我国环境保护实现环境管理战略转型的必然选择，为此，本刊就环境与健康这一广受关注的问题专访了环境保护部科技标准司司长熊跃辉。


环境与健康问题形势紧迫

中国环境管理：新《环境保护法》突出了“保障公众健康”，是不是可以说形势所迫？

熊跃辉：环境污染导致人群健康损害是目前人民群众最为关注的民生问题之一。环境污染导致人群健康损害后果严重、危害范围大，加之由于健康危害效应时间滞后等因素使其具有非常强的隐蔽性，往往等到发现问题已为时过晚。近年来，一些与环境污染相关疾病总体呈上升趋势，局部地区存在环境污染带来健康风险的问题，我国居民暴露于现代和传统双重的环境健康风险压力之中。既有因居住点靠近石化、炼焦、火力发电等重点排污企业和交通干道，土法取暖、做饭，饮用水不安全，生活垃圾处理不善等传统环境健康风险，又有因大气污染、水污染、土壤污染等造成的潜在现代环境健康风险。像大气污染方面，国内外研究结果一直确证了大气污染会增加居民心脑血管系统疾病、呼吸系统疾病的死亡风险，与生态环境、生活方式有关的肺癌死亡呈明显上升趋势，城市居民肺癌死亡率高于农村。能否解决环境与健康问题，已经成为群众评价政府执政能力的重要标准之一。加强环境与健康工作是回应广大人民群众关切、体现政府执政为民的重要举措，表明了政府向污染宣战的决心。

中国环境管理：从2007年发布《国家环境与健康行动计划（2007-2015）》（以下简称《行动计划》）以来，我国共出台了《关于成立国家环境与健康工作领导小组的通知》、《国家环境保护“十二五”环境与健康工作规划》（以下简称《规划》）等10部环境与健康相关政策性文件，今年是《行动计划》和《规划》的收官之年，您如何评价它们这些年的实施效果？

熊跃辉：这些政策逐步确立了环境与健康工作是环境保护的重点工作之一，初步提出了环境与健康工作的组织领导与基本职责，逐渐明确了风险管理是环境与健康工作的主要目标，形成了以包括环境污染与健康调查、环境与健康风险评估、重金属等主要污染物健康危害监测等为主要内容的环境与健康风险管理。“十一五”以来，环境保护部环境与健康工作经费累计安排资金1.80亿，共开展环境与健康基础调查12项、环境与健康管理政策标准研究13项。进行了一系列基础调查和研究工作，如重点地区环境与健康调查、大气污染对城市居民死亡影响研究、中国人群环境暴露行为模式研究、环境与健康风险评价方法学研究、环境与健康综合监测体系建设、环境污染对出生缺陷影响形势分析等，在了解环境污染对人群健康不良影响方面获得了一些研究成果，加强了这方面的宣传教育和学术交流。同时，这些调查研究成果又进一步为环境管理工作提供了支持。这期间，我们还建设了环境与健康信息共享服务系统，为今后进一步加强环境与健康公共服务奠定了基础。
但是总体来说，我们应对和解决重大环境与健康问题的能力还比较薄弱。从机构设置看，行政管理职能交叉制约了环境与健康工作的系统推进，环境与健康工作未纳入地方政府社会经济发展规划；从科研方面看，目前环境与健康领域缺乏优秀的领军人才和强大的支撑队伍，长期的系统化基础研究不足，缺少规范的环境与健康调查技术方法，研究成果对管理决策的支持不够；从管理手段与方法看，还缺乏真正符合环境与健康工作需要的法律制度和标准基准，现行的许多环境管理制度及管理目标大多缺乏与健康问题的衔接，一些与环境与健康问题密切相关的重要环境管理制度仍未建立起来。


环境管理制度制约能力提升

中国环境管理：您认为这些问题出现的原因在哪里？

熊跃辉：我们目前应对和解决重大环境与健康问题的能力还比较薄弱，这与多方面的因素有关，上面已经提到了，我认为最根本的原因是我们的环境管理制度，目前的环境管理制度无法很好地适应形势和工作的要求。一是，控制因素上的单一性、减排机制上的不系统性，导致与环境质量改善的不匹配性。目前的控制因素主要集中在二氧化硫、氮氧化物、化学需氧量、氨氮排放总量四个污染物指标上，注重末端减排，而环境是个复杂系统，不只与这四类污染物有关系，且关乎生产的全生命周期，所以往往是总量控制指标完成了，但环境依然继续在恶化。二是，执行上不到位，政策、决策落不了地。这在环境领域是个突出的共性问题，很多环境问题的产生不是没想到，而是没管到，环境领域有政策、有法律、有标准，就是没执行，不好管、不敢管、不会管。但是我们相信这种状态在新的《环境保护法》实施后会逐步改观，环保部门的执法权力在加强，那些真正污染环境、损害老百姓健康的企业和行为必须要控制住。三是，管理机制偏差，压力倒置。现在环境行政压力最大的是基层环保部门，可以说是任务重、经费少、人员弱、责任大。一些地方的基层环保部门既缺乏专业人员，又缺乏专业手段，有的地方甚至还是采用“人盯”的治理策略，这种落后的手段肯定是难以管住复杂的环境问题的，而出了事问责首当其冲的却又是这些人，这种管理机制上的偏差要逐步纠正。环境问题已被提升至与经济、政治、文化、社会问题同等重要的高度，要真正加大地方政府对地方环境问题的行政责任，只有地方政府充分重视环境问题，中央的政策、决策才能在地方很好地贯彻、落实。四是，缺乏精细化的管理措施。目前，各项环境管理制度之间缺乏衔接，排污许可证、环评各打天下，污染治理方面污防司一统天下，各个制度、部门之间没有很好地形成合力。


今后环境与健康工作的三大原则

中国环境管理：健康是制定环境治理政策最重要的推动力。今年是新环保法的实施元年，新的《大气污染防治法》修订草案也提上了议事日程，环境管理正在由总量控制和污染防治转向质量改善。这种环保管理思路上的转变对于今后工作的推进有哪些影响与变化？

熊跃辉：一是，“健康优先”，改革创新。我们必须正面我国面临的环境与健康现实问题，充分考虑社会经济发展水平，以“健康优先”的理念对现行环境保护相关政策和制度进行改革，创新环境保护工作体制机制。
二是，风险管理、标本兼治。要以环境与健康管理为抓手，在采取针对性的措施解决当前影响公众健康的环境问题的同时，综合运用法律、行政、经济政策等多种手段从根本上降低环境污染导致的健康风险。
三是，环保统筹、部门协作。基于“预防为主、风险管理”的理念，充分整合利用现有工作基础与资源，建立环保部门牵头统筹、卫生和其他部门协作的环境与健康工作管理机制。
今后要争取建立基于健康风险管理的环境与健康管理基本制度，推动环境与健康工作成为环境保护的重要常规工作内容，增强应对和解决环境污染健康损害问题的能力。力争到2020年在全国范围内建立起较为完善的环境与健康工作网络，环境污染导致的健康风险得到有效控制。


管理制度改革创新护航“健康优先”

中国环境管理：您能说说在制度的改革创新过程中，应该如何体现“健康优先”的理念吗？

熊跃辉：一是，可以以健康风险为重要约束条件进行环境功能区划分管理。以环境污染健康损害风险为约束指标，确定重点开发区域环境风险，在环境健康风险评估的基础上，合理规划城镇和产业布局，划定“健康红线”，引导人口分布到合适居住的区域。对于已经发生或者具有潜在公共健康损害风险的区域，严格实施环境准入政策。
二是，将健康影响评估作为核心内容纳入建设项目环境影响评价和规划环境影响评价。强化建设项目和现有企业环境风险评估和监管，针对高危企业开展环境污染健康影响评估，提出防止污染、保障公众健康和避免造成生态破坏等方面的对策措施。
三是，对于污染场地修复后再利用的区域开展环境与健康风险评估。加强未开发利用污染场地的环境管理，根据后续土地利用目的开展环境与健康风险评估，并发布重污染场地的环境健康风险评估结果。
四是，将解决影响公众健康的突出环境问题作为环境绩效评价和考核的重要指标。建立以健康效益为重要内容的环境绩效评价和考核制度，督促地方政府在发展地方经济和城市规划中严守“健康红线”，对于因环境污染健康损害问题而导致发生重大群体性事件的地方政府实行“一票否决”。
五是，建立基于健康基准的环境标准制修订管理机制。在环境标准制修订过程中，以满足保障公众健康的需要为基本原则，对于基础数据比较完备的化学物质，在充分考虑健康基准的条件下制定环境质量标准。要建立以人群健康风险控制为约束条件的环境容量估算方法，从而结合具体区域环境污染源的分布情况和生产情况，确定相关污染物的排放标准。
六是，将环境污染健康损害赔偿作为重要内容纳入环境损害赔偿。制定环境健康损害鉴别标准和技术规范，认定相关专业机构资质，探索建立以应对环境污染健康损害补偿和赔偿为主要目的的排污收费、环境税、超级基金、环境责任保险等筹资机制，形成适合我国国情的环境污染健康损害赔偿制度。


风险管理是环境与健康工作的核心

中国环境管理：您认为当前环境与健康工作的核心是什么？

熊跃辉：环境与健康问题的影响因素很多，从环境与健康发展历史看，具有清晰因果关系的案例在现实中是少之又少，多数情形是环境污染与健康的关系并不清楚。鉴于环境污染对健康影响具有暴露水平低、潜伏期长、影响因素多、因果关系确定难等特点，应以加强环境与健康风险管理为工作核心，以努力将污染物健康风险控制在可接受水平为工作目标。美国、日本等发达国家实践证明，把健康风险评估贯彻到环境监测预警、环境监督管理、环境影响评价、污染防治和环境宣传教育工作中是环保部门实现风险管理的最佳切入点。切实贯彻多部门协作、预防为主、综合防治的方针政策，我国的环境与健康问题就会逐步得到有效预防和控制。


今年的三大工作重点

中国环境管理：请您具体谈谈今年环境与健康的工作重点，有哪些标准或政策可能出台？

熊跃辉：今年及今后一段时间内的工作重点就是推动环境与健康工作成为环境保护的重要常规工作内容。一是对于环境污染问题突出或者居民反映强烈的高环境风险的区域开展环境与健康调查。掌握人群环境污染物负荷水平、健康危害状况等实际情况，为确定区域性优先控制环境污染物名单、制定环境污染健康损害认定标准并进行健康损害补偿提供依据。
二是开展环境与健康综合监测。环保部门负责筛选与识别环境污染健康损害高风险点位，以防范健康风险为目的，根据区域内环境污染源分布状况和排放污染物情况，确定特征污染物，围绕居民的生活模式合理设置监测点和差别化的环境监测项目，逐步实现环境与健康监测常规化。
三是针对重点区域、重点行业、重点企业开展环境与健康风险评估。编制和发布环境与健康风险评估技术指南，建立环境与健康高风险行业和企业目录，建立以健康影响评价为核心的建设项目环境影响后评估制度。
新《环境保护法》第39条明确了国家环境和健康工作的主要内容，这是第一次把环境与健康管理工作在法律层面上进行明确，但仅为原则性规定。为了增强法律的可操作性，我们今年正在研究出台《关于推进国家环境与健康工作指导意见》，做好顶层设计工作，抓紧制定发布《环境与健康工作管理办法》，以此推动环境责任保险、环境污染健康损害鉴定、环境健康风险评估等法律法规文件的制定。


以“多元共治”理念做好信息公开和公众参与

中国环境管理：公众健康问题是一个非常敏感的话题，新《环境保护法》强调了“信息公开和公众参与”，而信息公开是一柄双刃剑，用得好能够对工作起到监督、促进作用，用的不好反而可能造成误解甚至是事件、冲突。环境与健康方面能否公开、公开什么、怎样公开将非常考验政府的执政能力与工作智慧，在这方面您如何看？

熊跃辉：新环保法的一个重要立法理念就是多元共治，应对环境与健康问题离不开全社会的关注与参与。
从企业角度看，排污企业应不断推进技术革新以减小生产活动中排放的污染物对人群健康的影响。企业要积极履行环保责任，大力发展环保技术，重视生产全过程的污染防治，对可能产生严重健康危害的污染物进行监测，主动开展环境与健康风险评估。
从公众角度看，国家和政府应指导公众积极参与环境与健康问题的应对。要不断提高公众环境意识，推动《“同呼吸、共奋斗”公民行为准则》的落实。
从参与形式看，要将环境与健康相关信息纳入环境信息公开和环境宣传教育内容，不断创新公众参与形式。一方面，政府要组织发布科学的环境与健康知识，及时监测和纠正虚假错误信息，积极利用各种媒体宣传提高公民环境与健康素养，建立环境与健康风险交流机制，正面引导社会舆论，努力消除公众疑虑。另一方面，企业也可以通过公益事业与社区共同建设环保设施，优化环境，保护社区及公民的健康权益，取得社区居民对于企业生产活动的理解与支持，营造良好的社区氛围。


信息化手段助力环境与健康工作开展

中国环境管理：新《环境保护法》在总则里提到了“促进环境保护信息化建设”，突出了信息化手段对于环境保护工作的重要作用，您如何看待信息化对于环境健康工作的作用？

熊跃辉：加强信息基础和共享能力建设是环境与健康能力建设的重要组成部分，今后要进一步完善环境与健康管理技术支撑体系，提高科技对环境与健康管理的支撑作用，高度重视环境与健康基础信息的获取。一方面，进一步开展环境与健康调查，利用常规或专项调查的方式获取污染物状况、暴露方式、人群污染物负荷量、健康效应等各方面的数据，为风险管理工作的开展提供强有力的科学保障。另一方面，要继续建设环境与健康信息化管理平台，对各类数据进行整合加工，形成具有价值的信息资源，支持环境健康风险管理和决策过程。充分发挥信息化在环境健康相关数据资源获取、利用、加工、整合、挖掘等方面的作用，通过各类数据的整合、共享提高环境健康管理工作效率和效益。
（原文刊登在《中国环境管理》2015年第1期）